Sanções contra atos de improbidade administrativa 

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 Nesse texto, abordaremos as mudanças nas punições previstas aos atos de improbidade trazidos pela lei alteradora de 2021.

A antiga lei trazia quatro níveis de sanções possíveis, cada um aplicável a uma categoria de atos de improbidade, sendo a sanção mais grave cominada aos atos que ensejavam enriquecimento ilícito e a menos grave, a de concessão ou manutenção de benefício tributário indevido. Podemos conferir abaixo as disposições anteriores, ora revogadas:

Art. 12.  Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:       

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

IV - na hipótese prevista no art. 10-A, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício financeiro ou tributário concedido.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Percebe-se agora que há três níveis de sanção aplicáveis, com a unificação do art.10 e art.10-A. Vamos às disposições vigentes:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:       

I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;     

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;       

III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;       

IV - (revogado).        

§ 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7236)

§ 2º A multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor calculado na forma dos incisos I, II e III do caput deste artigo é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º Na responsabilização da pessoa jurídica, deverão ser considerados os efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção de suas atividades. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a sanção de proibição de contratação com o poder público pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de improbidade, observados os impactos econômicos e sociais das sanções, de forma a preservar a função social da pessoa jurídica, conforme disposto no § 3º deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º No caso de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados por esta Lei, a sanção limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores obtidos, quando for o caso, nos termos do caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 6º Se ocorrer lesão ao patrimônio público, a reparação do dano a que se refere esta Lei deverá deduzir o ressarcimento ocorrido nas instâncias criminal, civil e administrativa que tiver por objeto os mesmos fatos. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 7º As sanções aplicadas a pessoas jurídicas com base nesta Lei e na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, deverão observar o princípio constitucional do non bis in idem. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 8º A sanção de proibição de contratação com o poder público deverá constar do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS) de que trata a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, observadas as

limitações territoriais contidas em decisão judicial, conforme disposto no § 4º deste artigo. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 9º As sanções previstas neste artigo somente poderão ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 10. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória.(Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7236)

     

Nota-se que o ressarcimento integral do dano valerá para todas as modalidades de atos de improbidade, desde que seja comprovado o dano efetivo. Também se percebe que há fixação apenas do prazo máximo de suspensão de direitos políticos, 12 ou 14 anos, e que a prática de atos atentatórios aos princípios da Administração Pública não permite mais essa punição. Os valores das multas também foram alterados: agora se referem ao acréscimo patrimonial ilícito (no caso do enriquecimento ilícito) ou ao dano causado ao Erário, ou pode ser fixado em até 24 vezes o valor da remuneração do agente que desrespeita os princípios da Administração.

Contudo, há pelos menos dois detalhes relativos à multa que merecem atenção. O primeiro diz respeito ao fato de que esses valores podem ser dobrados pelo juiz, quando avaliar que são insuficientes para a punição ou prevenção de novas infrações, conforme disposição do parágrafo 2º.  O segundo diz respeito ao fato de ser possível a aplicação da pena de multa em substituição das outras sanções não patrimoniais (suspensão de direitos políticos, perda da função pública, proibição de contratação com o poder público), permitindo-se a aplicação de perda de bens e ressarcimento do dano, seguindo o parágrafo 5º, nos casos de menos ofensividade a essa lei.

Um detalhe apontado por especialistas que se revelará problemático diz respeito à perda da função pública. O parágrafo 1º do mesmo artigo dispõe o seguinte:

 

§ 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.      

Na prática, a regra limita a punição apenas ao agente público que permanece no mesmo cargo (vínculo de mesma qualidade e natureza), o que dificulta a sanção efetiva. Existe a permissão legal de que o juiz, na hipótese de atos que causam enriquecimento ilícito, de maneira excepcional, aplique a sanção, ainda que o vínculo seja outro. Parece que isso tolhe a possibilidade de combate à improbidade, em vez de fortalece-la.

Quanto à suspensão dos direitos políticos, há a fixação do marco inicial para a contagem:

Existe a preocupação relativa às pessoas jurídicas, devendo o juiz considerar a repercussão econômica e social das sanções a elas impostas, bem como não repetir a punição aplicada por força da lei anticorrupção de 2013, por força dos parágrafos 3º e 7º. Todavia, permite-se a extensão da proibição de contratação com o poder público para outros entes que não o lesado pela conduta sancionada, algo já comentado desde a lei anticorrupção de 2013, com a formação de um cadastro nacional de empresas inidôneas e suspensas, conforme preveem os parágrafos 4º e 8º.

Por fim, salienta-se que a execução das sanções ainda depende do trânsito em julgado da sentença condenatória, por força do parágrafo 9º. Continua em vigor o artigo 20, com redação modificada, que previa essa situação apenas para a suspensão de direitos políticos e suspensão das funções públicas:

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

§ 1º A autoridade judicial competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, do emprego ou da função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida for necessária à instrução processual ou para evitar a iminente prática de novos ilícitos.       

§ 2º O afastamento previsto no § 1º deste artigo será de até 90 (noventa) dias, prorrogáveis uma única vez por igual prazo, mediante decisão motivada.      

A nova redação do artigo permite o afastamento do agente público do cargo para que ele não cometa novas infrações nem embarace as investigações, sendo tal prazo estipulado em 90 dias, prorrogável uma vez pelo mesmo período, motivadamente.

A suspensão de direitos políticos conta com um marco de contagem de prazo inovador no parágrafo 10 do artigo 12:  

§ 10. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória.     

Dessa maneira, tenta-se considerar o tempo a favor do réu desde a decisão em segunda instância, e não apenas a partir do trânsito em julgado da sentença, ocorrida após a decisão dos recursos nos Tribunais Superiores.

Também há ressalvas quanto à aplicação das sanções previstas não dependerem  da ocorrência de algumas circunstâncias, conforme prevê o artigo 21:

Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:

I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento e às condutas previstas no art. 10 desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

§ 1º Os atos do órgão de controle interno ou externo serão considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente público. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º As provas produzidas perante os órgãos de controle e as correspondentes decisões deverão ser consideradas na formação da convicção do juiz, sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º As sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal). (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) (Vide ADI 7236)

§ 5º Sanções eventualmente aplicadas em outras esferas deverão ser compensadas com as sanções aplicadas nos termos desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

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Confira o texto da nova lei de improbidade administrativa:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm