Apuração e punição dos atos de improbidade administrativa
A nova redação da lei traz detalhes sobre o desenrolar do inquérito civil, prazos, consequências da instauração, mas mantém o prazo para ajuizamento da ação.
Inquérito civil
A instauração do inquérito civil, que pode ser promovida de ofício pelo Ministério Público, ou requerida por autoridade administrativa ou representação de qualquer pessoa que tenha conhecimento dos fatos, suspende a prescrição por 180 dias, após os quais volta a correr, conforme descreve o artigo 22:
Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta Lei, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14 desta Lei, poderá instaurar inquérito civil ou procedimento investigativo assemelhado e requisitar a instauração de inquérito policial.
O inquérito civil deve ser concluído em 365 dias, prorrogáveis pelo mesmo período apenas uma vez, mediante fundamentação, seguindo a regra exposta no artigo 23. Nota-se uma contagem estranha, porque geralmente o legislador adota meses ou anos como prazo, enquanto dias são usados em prazos relativos à Justiça Eleitoral.
No entanto, a legislação alteradora manteve prazo de que o Ministério Público, encerrado o inquérito civil, e não sendo caso de arquivamento, deve ajuizar a ação em até 30 dias.
Ação Judicial
A ação judicial passa a ser de titularidade exclusiva do Ministério Público, o que dificulta muito a investigação e a punição dos suspeitos de improbidade, uma vez que sobrecarrega os órgãos fiscalizadores, seguindo na direção contrária do que o texto anterior, ora revogado, dispunha.
A nova redação da lei de improbidade deixa claro que ação se distingue da ação civil pública, tendo uma natureza repressiva sem ser de natureza penal. A doutrina sempre comentou a natureza civil do procedimento, embora algumas regras buscavam inspiração direta em procedimentos aplicáveis ao processo criminal. Algo a se notar é que o foro por prerrogativa de função continua não aplicável a essa ação de improbidade, pois se trata de instituto ligado à esfera penal.
A nova redação da lei de improbidade administrativa destaca alguns aspectos do processo civil que não se aplicam na ação judicial de improbidade.
Dispõe o artigo 17, em seu parágrafo 19:
Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.
§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:
I - a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia;
II - a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil);
III - o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo fato, competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atribuições entre membros de Ministérios Públicos distintos;
IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito.
Dessa forma, a presunção de veracidade no caso de revelia não é possível, bem como não se admite a atribuição do ônus da prova o réu, embora seja preciso ressaltar que a lei permite a prova de aquisição lícita de bens incompatíveis com rendimento do funcionário público para que se evite a caracterização errônea do ato de improbidade por enriquecimento ilícito.
Também não é possível ajuizamento de mais de massa de improbidade pelo mesmo fato, consagração do non bis in idem.
O reexame obrigatório da sentença de improcedência ou da extinção sem resolução de mérito do processo também não se verifica na ação de improbidade.
Entretanto, aplica-se o prazo de 30 dias para contestar, em não de 15 dias como nas ações civis comuns, dada a especialidade e complexidade da matéria envolvida.
Prescrição
A redação anterior previa a ocorrência da prescrição considerando o decorrer de 5 anos contados do término do mandato ou função exercida; da prestação de contas das entidades que recebiam recursos ou benefícios fiscais; bem como o respectivo prazo prescricional contido nos estatutos funcionais para punição de faltas disciplinares apenadas com demissão a bem do serviço público para os servidores públicos.
Agora a lei de improbidade estabelece prazo de único para que ocorra a prescrição da ação judicial de improbidade. Esse prazo passa a ser único de 8 anos, contados do fato ou da cessação de conduta permanente, por força do artigo 23.
Certamente haverá críticas e judicialização acerca da matéria, pois há jurisprudência que admite situações de imprescritibilidade, principalmente para o ressarcimento ao Erário por condutas dolosas.
Além disso, a lei estabelece fatos que interrompem a prescrição, dispostos no parágrafo 4º do artigo 23, a saber:
Art.23[...]
§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:
I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;
II - pela publicação da sentença condenatória;
III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;
IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;
V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.
Uma vez interrompida a prescrição, o prazo volta a correr pela metade do prazo previsto no caput, estabelecendo, pois, que o prazo de prescrição chamada intercorrente será de 4 anos. O que isso significa? Significa dizer que, se passar mais de 4 anos entre a ocorrência de alguma dessas situações descritas nos incisos, a ação estará prescrita e não haverá punição.
Pode-se notar que o aumento das sanções aplicáveis aos atos de improbidade e o prazo alargado de 8 anos para a ação sancionadora tentam contrabalançar o fato de que apenas o Ministério Público pode ingressar com as ações de improbidade administrativa. Ou seja, caso o parquet consiga investigar e processar o suspeito, a penalidade aplicada pode ser pesada. Existem, é verdade, muitas dificuldades, pois o volume do trabalho dos órgãos de investigação já é imenso e concentrar funções apenas para o Ministério Público não parece ser uma boa escolha. Essa é outras razões motivaram o STF a decidir contrariamente em relação a tal dispositivo, declarando-o inconstitucional.
Sanções aplicáveis
A antiga lei trazia quatro níveis de sanções possíveis, cada um aplicável a uma categoria de atos de improbidade, sendo a sanção mais grave cominada aos atos que ensejavam enriquecimento ilícito e a menos grave, a de concessão ou manutenção de benefício tributário indevido. Podemos conferir abaixo as disposições anteriores, ora revogadas:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
IV - na hipótese prevista no art. 10-A, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício financeiro ou tributário concedido.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Percebe-se agora que há três níveis de sanção aplicáveis, com a unificação do art.10 e art.10-A. Vamos às disposições vigentes:
Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;
II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;
III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;
IV - (revogado).
Parágrafo único. (Revogado).
Nota-se que o ressarcimento integral do dano valerá para todas as modalidades de atos de improbidade, desde que seja comprovado o dano efetivo. Também se percebe que há fixação apenas do prazo máximo de suspensão de direitos políticos, 12 ou 14 anos, e que a prática de atos atentatórios aos princípios da Administração Pública não permite mais essa punição. Os valores das multas também foram alterados: agora se referem ao acréscimo patrimonial ilícito (no caso do enriquecimento ilícito) ou ao dano causado ao Erário, ou pode ser fixado em até 24 vezes o valor da remuneração do agente que desrespeita os princípios da Administração.
Contudo, há pelos menos dois detalhes relativos à multa que merecem atenção. O primeiro diz respeito ao fato de que esses valores podem ser dobrados pelo juiz, quando avaliar que são insuficientes para a punição ou prevenção de novas infrações, conforme disposição do parágrafo 2º. O segundo diz respeito ao fato de ser possível a aplicação da pena de multa em substituição das outras sanções não patrimoniais (suspensão de direitos políticos, perda da função pública, proibição de contratação com o poder público), permitindo-se a aplicação de perda de bens e ressarcimento do dano, seguindo o parágrafo 5º, nos casos de menos ofensividade a essa lei.
Um detalhe apontado por especialistas que se revelará problemático diz respeito à perda da função pública. O parágrafo 1º do mesmo artigo dispõe o seguinte:
Art.12[...]
§ 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.
Na prática, a regra limita a punição apenas ao agente público que permanece no mesmo cargo (vínculo de mesma qualidade e natureza), o que dificulta a sanção efetiva. Existe a permissão legal de que o juiz, na hipótese de atos que causam enriquecimento ilícito, de maneira excepcional, aplique a sanção, ainda que o vínculo seja outro. Parece que isso tolhe a possibilidade de combate à improbidade, em vez de fortalece-la.
Quanto à suspensão dos direitos políticos, há a fixação do marco inicial para a contagem:
Existe a preocupação relativa às pessoas jurídicas, devendo o juiz considerar a repercussão econômica e social das sanções a elas impostas, bem como não repetir a punição aplicada por força da lei anticorrupção de 2013, por força dos parágrafos 3º e 7º. Todavia, permite-se a extensão da proibição de contratação com o poder público para outros entes que não o lesado pela conduta sancionada, algo já comentado desde a lei anticorrupção de 2013, com a formação de um cadastro nacional de empresas inidôneas e suspensas, conforme preveem os parágrafos 4º e 8º.
Por fim, salienta-se que a execução das sanções ainda depende do trânsito em julgado da sentença condenatória, por força do parágrafo 9º. Continua em vigor o artigo 20, com redação modificada, que previa essa situação apenas para a suspensão de direitos políticos e suspensão das funções públicas:
Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
§ 1º A autoridade judicial competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, do emprego ou da função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida for necessária à instrução processual ou para evitar a iminente prática de novos ilícitos.
§ 2º O afastamento previsto no § 1º deste artigo será de até 90 (noventa) dias, prorrogáveis uma única vez por igual prazo, mediante decisão motivada.
A nova redação do artigo permite o afastamento do agente público do cargo para que ele não cometa novas infrações nem embarace as investigações, sendo tal prazo estipulado em 90 dias, prorrogável uma vez pelo mesmo período, motivadamente.
A suspensão de direitos políticos conta com um marco de contagem de prazo inovador no parágrafo 10 do artigo 12:
Art. 12[...]
§ 10. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória.
Dessa maneira, tenta-se considerar o tempo a favor do réu desde a decisão em segunda instância, e não apenas a partir do trânsito em julgado da sentença, ocorrida após a decisão dos recursos nos Tribunais Superiores.
Veja outras postagens sobre a lei de improbidade administrativa clicando aqui!
Confira o texto da nova lei de improbidade administrativa:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm
Comentários
Postar um comentário